REFLEXIONES SOBRE UNA REFORMA A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Por: Dagoberto Quiroga Collazos, Ex Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

Servicios públicos para la vida digna. Se requiere una reforma responsable y necesaria de los servicios públicos domiciliarios como política de Estado, para garantizar la universalización progresiva, la justicia tarifaria, la participación comunitaria y la adaptación sectorial a los retos de la transición energética, la gestión integral del agua y la política de Basura Cero. Usuarios como sujetos de derechos y un Estado que garantice lo esencial.

Los servicios públicos domiciliarios deben dejar de ser tratados como simples negocios y volver a ser entendidos como lo que realmente son: servicios esenciales para la vida y derechos inherentes a la dignidad humana. El agua, la energía, el gas, el aseo y el saneamiento básico no pueden seguir subordinados a una lógica en la que el mercado, la rentabilidad y la intermediación terminan desplazando la función social del Estado y el interés general.

La crisis de los servicios públicos tiene una raíz estructural semejante a la crisis de la salud: cuando el Estado renuncia a dirigir, regular y controlar servicios vitales, el derecho se degrada y el servicio se convierte en negocio. El ciudadano deja de ser sujeto de derechos y pasa a ser tratado como cliente. El resultado ya es conocido: servicios precarios, tarifas altas, cobros difíciles de entender, respuestas insuficientes, fallas repetidas, corrupción y rezago en la inversión y un Estado que, cuando llega, casi siempre llega tarde.

Sin embargo, el problema de fondo va mucho más allá de las tarifas, de las fallas empresariales o debilidades regulatorias. A pesar del mandato constitucional de universalidad, eficiencia y dignidad para todos, Colombia mantiene un profundo desequilibrio territorial en materia de cobertura, calidad, continuidad y régimen tarifario entre las distintas regiones de Colombia. Mientras en algunos territorios existen mayores niveles de estabilidad y prestación, en otros persisten rezagos históricos, redes colapsadas, interrupciones recurrentes, costos desproporcionados y servicios públicos precarios.

Esta desigualdad territorial, que es también estructural, demuestra que los servicios públicos no pueden seguir dependiendo de políticas de gobierno de cuatro años, cuando los déficits de cobertura, calidad, continuidad e inequidad tarifaria son problemas históricos que solo pueden resolverse mediante políticas de Estado de largo plazo, capaces de proyectarse en el tiempo, articular instituciones, orientar inversiones sostenidas y materializar efectivamente el mandato constitucional según el cual los servicios públicos son esenciales y deben garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional.

No puede seguir existiendo un país con servicios públicos de primera y de tercera categoría según la región donde viva el ciudadano. El profundo desequilibrio territorial obliga a reconocer que la universalidad no se alcanza con medidas de coyuntura. La universalidad de los servicios públicos, se construye con políticas de Estado, continuidad institucional y planeación de largo plazo.

Por eso, la reforma debe partir de los mandatos constitucionales claros que rigen esta materia. El artículo 367 de la Constitución Política, dispone la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y que el régimen tarifario deberá tener en cuenta los criterios de justicia en el costo, solidaridad y redistribución. En consecuencia, los usuarios deben volver a ser el eje central de la política pública, no como clientes, sino como sujetos de derechos.

En conclusión, la reforma debe incorporar instrumentos que conviertan la prestación de los servicios públicos en una verdadera política de Estado de largo plazo, mediante planes nacionales y territoriales de cierre de brechas, metas progresivas en cobertura, calidad y continuidad, mecanismos de seguimiento periódico, articulación obligatoria entre la Nación y las entidades territoriales, y reglas de planeación e inversión sostenida que permitan superar la fragmentación propia de las políticas de gobierno y garantizar, en el tiempo, el cumplimiento efectivo de los mandatos constitucionales.

I.         Los problemas transversales del modelo

La experiencia acumulada en la gestión pública, así como el análisis contenido en el libro Servicios públicos en Colombia: memoria, retos y visión, permiten concluir que buena parte de los problemas que hoy afectan la prestación de los servicios públicos domiciliarios no corresponden a hechos aislados ni a contingencias meramente operativas. Por el contrario, revelan fallas estructurales del modelo de prestación, regulación, vigilancia, financiación e inversión, que se expresan de manera recurrente en los territorios y terminan impactando directamente la vida cotidiana de millones de usuarios.

Uno de los principales hallazgos es que el sistema presenta una profunda desconexión entre la realidad del servicio y la realidad de la tarifa. En numerosos casos, las facturas incorporan costos, pérdidas, riesgos, ineficiencias o componentes regulatorios que no siempre reflejan con fidelidad la calidad, continuidad o estabilidad del servicio efectivamente recibido por el usuario. Esto ha generado una percepción creciente de injusticia tarifaria: en muchas regiones del país, el ciudadano siente, con razón - que se le cobra como si recibiera un servicio adecuado, cuando en la práctica enfrenta interrupciones, deficiencias, baja calidad o precariedad.

A ello se suman prácticas que, aunque formalmente excepcionales, han tendido a repetirse con frecuencia y han deteriorado la confianza ciudadana en el sistema. Entre ellas se destacan los cobros por promedio, los reclamos asociados a desvíos significativos, las controversias derivadas de los cambios de medidores y la existencia de facturas complejas, poco comprensibles o difíciles de verificar por parte del usuario. Estos fenómenos no solo evidencian debilidades en la relación entre prestador y usuario, sino también una marcada asimetría de información y poder, en la que el ciudadano queda en una posición de desventaja frente a estructuras empresariales y regulatorias que muchas veces no le ofrecen suficiente claridad ni garantías efectivas.

Otro problema transversal es la debilidad institucional del Estado para ejercer una vigilancia verdaderamente preventiva y estructural. Durante años, el sistema ha tendido a operar de manera reactiva: las autoridades intervienen cuando la crisis ya estalló, cuando el deterioro empresarial es profundo o cuando el daño al usuario ya se consolidó. Ello ha conducido a que muchas empresas terminen en procesos prolongados de toma de posesión, administración o liquidación, sin que necesariamente se resuelvan de fondo las causas que originaron la crisis. Esta realidad demuestra que el país necesita fortalecer no solo las herramientas de intervención, sino, sobre todo, las capacidades de anticipación, monitoreo, alerta temprana y corrección oportuna.

En la misma línea, el Sistema Único de Información (SUI), que debería ser la principal herramienta de vigilancia, análisis sectorial y prevención, presenta limitaciones que reducen su eficacia como instrumento de control. Cuando la información no es suficientemente contrastable, cuando los datos pueden modificarse con excesiva flexibilidad o cuando el sistema no permite un análisis ágil y robusto, el Estado pierde capacidad para anticiparse a las crisis, verificar con rigor los costos, detectar desviaciones y actuar con oportunidad. Sin información confiable no hay vigilancia real; y sin vigilancia real, la regulación termina alejándose de la realidad.

Finalmente, el diagnóstico revela una contradicción estructural del modelo que no puede seguir normalizándose: mientras el mercado reclama libertad para operar, trasladar costos y obtener rentabilidad, cuando el esquema entra en crisis termina reclamando subsidios o apoyos públicos para sostenerse. En consecuencia, con demasiada frecuencia se presenta un fenómeno inaceptable: se privatizan las ganancias y se socializan las pérdidas. En este punto, resulta indispensable hacer una distinción clara entre el subsidio social, legítimo y necesario para garantizar acceso y proteger a los hogares vulnerables, y el uso de recursos públicos para cubrir ineficiencias, rescatar modelos fallidos o sostener rentabilidades privadas sin corregir las causas estructurales del problema.

En síntesis, Colombia no enfrenta una suma de fallas aisladas, sino una crisis estructural de diseño, ejecución, regulación, control y continuidad institucional. Por ello, la respuesta no puede limitarse a ajustes marginales ni a medidas coyunturales. Se requiere una reforma de fondo que recupere el sentido constitucional de los servicios públicos, fortalezca la capacidad del Estado, cierre brechas territoriales, corrija distorsiones tarifarias y garantice que la prestación esté verdaderamente al servicio de la dignidad humana y del interés general.

II.         Un marco común, con particularidades sectoriales

Sin perjuicio de los problemas estructurales comunes que afectan al conjunto de los servicios públicos domiciliarios, como la desigualdad territorial, la debilidad de la presencia estatal, la insuficiencia de planeación de largo plazo, las distorsiones tarifarias y la tendencia a subordinar el servicio a la lógica del mercado, es indispensable reconocer que no todos los servicios públicos pueden ser tratados de manera homogénea.

Aunque comparten un mismo fundamento constitucional y una misma exigencia de garantía efectiva de derechos, cada uno presenta particularidades técnicas, regulatorias, territoriales, ambientales y económicas que obligan a respuestas diferenciadas dentro de un mismo marco de política de Estado. Precisamente allí radica una de las claves de una reforma seria: mantener una visión transversal de derechos, pero reconocer la especificidad de cada servicio.

En el caso de la energía y el gas, la discusión no puede desligarse de la seguridad energética, la confiabilidad del sistema, la reducción de pérdidas, la equidad territorial en el acceso y la necesidad de una transición energética justa, que permita avanzar hacia un modelo más sostenible sin trasladar injustamente los costos a los usuarios ni profundizar desigualdades regionales.

En el caso del agua potable, acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, la prioridad debe estar ligada al derecho humano al agua, a la protección de las fuentes hídricas, al saneamiento ambiental y a la necesidad de ordenar el territorio alrededor del agua, reconociendo que no puede haber desarrollo sostenible ni justicia territorial sin una política hídrica estructural y de largo plazo.

En el caso del servicio público de aseo y del manejo de residuos sólidos, la discusión debe superar el viejo paradigma centrado en rellenos sanitarios y avanzar hacia un modelo de Basura Cero, economía circular, aprovechamiento real, inclusión efectiva de recicladores y control riguroso sobre los componentes tarifarios y los cobros asociados al aprovechamiento.

III.         Lo común a todos los servicios públicos

De conformidad con lo anterior, la conclusión es que Colombia no requiere simples ajustes operativos ni correcciones marginales. Lo que se impone es una reforma estructural del régimen de los servicios públicos domiciliarios, orientada a recuperar su sentido constitucional, corregir distorsiones acumuladas, cerrar brechas territoriales y fortalecer la capacidad del Estado para garantizar, de manera efectiva y sostenida, la prestación de servicios esenciales para todos los habitantes del territorio nacional.

En esa perspectiva, la normatividad de los servicios públicos debe ser objeto de una actualización profunda, no para desmontar el sistema, sino para corregir los vacíos y desviaciones que, con el paso del tiempo, han permitido que en múltiples casos el servicio se subordine al negocio, la tarifa se aleje de la realidad y el usuario quede relegado frente a la lógica empresarial y financiera. La reforma debe orientarse por un criterio rector: los servicios públicos domiciliarios son una función esencial del Estado y un instrumento de realización de derechos, no una actividad que pueda quedar librada exclusivamente a la lógica de mercado.

1. Política de Estado de largo plazo

La primera reforma de fondo consiste en establecer, por mandato legal, que la prestación de los servicios públicos domiciliarios no podrá seguir dependiendo exclusivamente de políticas de gobierno de corto plazo, ni de respuestas fragmentadas o coyunturales. La ley debe incorporar instrumentos que obliguen a la formulación de una verdadera política de Estado de largo plazo, mediante:

            •           planes nacionales sectoriales y territoriales de cierre de brechas;

            •           metas progresivas en cobertura, calidad y continuidad;

            •           criterios de priorización territorial;

            •           mecanismos periódicos de seguimiento y evaluación;

            •           articulación obligatoria entre Nación, entidades territoriales y prestadores;

            •           y reglas de planeación e inversión sostenida con visión multianual.

2. Usuario como sujeto de derechos

La reforma debe dejar explícitamente establecido que el usuario no puede seguir siendo tratado como un simple receptor pasivo del servicio ni como un cliente sometido a relaciones asimétricas frente al prestador. La ley debe reforzar su condición de sujeto de derechos, garantizando:

-       Información clara, simple y verificable en la facturación;

-       Trazabilidad integral de peticiones, quejas y reclamos;

-       Respuestas oportunas y de fondo;

-       Compensaciones automáticas cuando existan cobros indebidos o fallas reiteradas;

-       Medidas especiales de protección para usuarios vulnerables;

-       Mecanismos eficaces de participación ciudadana y control social.

3. Régimen tarifario basado en costos reales y justos

Uno de los ejes principales de la reforma debe ser la revisión del régimen tarifario. La ley debe precisar que las tarifas solo podrán reconocer costos reales, verificables, razonables y auditables, de conformidad con las condiciones efectivas del territorio, la realidad operativa del prestador y la calidad realmente recibida por el usuario.

En consecuencia, debe prohibirse que se trasladen de manera automática o injustificada a la tarifa:

-   Ineficiencias empresariales no corregidas;

-   Pérdidas no controladas;

-  Riesgos mal gestionados;

-   Errores de planeación;

-   Costos no debidamente soportados;

-   Distorsiones regulatorias alejadas de la realidad del servicio.

La tarifa debe corresponder al servicio efectivamente prestado, no a la suma de fallas estructurales del sistema.

4. Reglas estrictas frente a cobros abusivos

La reforma debe establecer reglas más severas respecto de:

-  Los cobros por promedio, reafirmando su carácter estrictamente excepcional, con límites temporales, motivación reforzada y prueba técnica suficiente;

- Los desvíos significativos, exigiendo mayor claridad, trazabilidad y soporte en su aplicación;

-  Los cambios de medidores, que deben someterse a protocolos garantistas de información previa, explicación técnica, transparencia en costos y responsabilidad plena del prestador, incluso cuando existan contratistas o terceros involucrados.

5. Calidad material del servicio

La reforma debe ordenar que la calidad se evalúe desde una perspectiva material y efectiva, incorporando criterios que reconozcan:

-      Interrupciones recurrentes;

-      Microcortes o fallas breves con impacto acumulado;

-      Afectaciones reales a hogares, comercio y productividad;

-   Deterioros persistentes que, aunque no alteren de forma significativa el indicador tradicional, sí comprometen la calidad de vida y la confianza ciudadana.

6. Subsidios para el derecho, no para la ineficiencia

La reforma debe establecer una distinción expresa entre el subsidio social, legítimo y necesario, orientado a garantizar acceso, proteger a los hogares vulnerables, cerrar brechas territoriales y materializar el principio de solidaridad, y el uso de recursos públicos para cubrir ineficiencias, rescatar modelos fallidos o sostener rentabilidades privadas sin corregir las causas estructurales del problema.

Una cosa es subsidiar el derecho; otra muy distinta es subsidiar la ineficiencia.

7. Cero elefantes blancos y control estricto a la inversión

La reforma debe incorporar un capítulo específico orientado a prevenir la corrupción y la ineficiencia en la inversión pública y privada asociada a los servicios públicos domiciliarios, mediante:

-      Planeación previa real;

-      Estudios técnicos, financieros y operativos consistentes;

-      Seguimiento a la ejecución física, funcional y financiera;

-      Publicidad verificable del estado real de proyectos e infraestructura;

-      Alertas tempranas;

-   Responsabilidad reforzada de contratistas, interventores, administradores y autoridades.

8. Superintendencia preventiva y no solo reactiva

La Superintendencia debe consolidarse como una autoridad con capacidad real de:

-      Anticiparse a las crisis;

-      Activar sistemas de alerta temprana;

-      Exigir planes de desempeño y mejoramiento antes del deterioro irreversible;

-      Articular soluciones con entidades territoriales, ministerios, comisiones de regulación y prestadores;

-      Orientar la vigilancia hacia una lógica estructural y no exclusivamente reactiva.

9. Intervenciones con metas, plazos y salida real

La toma de posesión no puede seguir convirtiéndose en una forma prolongada de administrar el fracaso preventivo del sistema. La reforma debe establecer:

-   Etapas graduales de corrección e intervención;

-   Metas verificables de recuperación;

-   Plazos razonables y controlados;

- Mecanismos claros de reestructuración, devolución, transformación o liquidación eficiente;

-   Exigencias de gobierno corporativo como condición para la recuperación y sostenibilidad.

10. Gobierno corporativo obligatorio

La ley debe exigir en las empresas de servicios públicos estatales o mixtas:

-      Juntas directivas con idoneidad técnica;

-      Sistemas de gestión integral de riesgos;

-      Transparencia contable, financiera y operativa;

-      Mecanismos efectivos de control interno;

-      Planes de continuidad y sostenibilidad;

-      Responsabilidades reforzadas para administradores y directivos.

11. Fortalecimiento real del SUI

El Sistema Único de Información debe transformarse en una herramienta robusta de vigilancia preventiva, control tarifario, priorización de riesgos y análisis territorial, con reglas para:

-      Mejorar la calidad, consistencia y contrastabilidad de la información;

-      Limitar modificaciones inconsistentes o injustificadas;

-      Facilitar el análisis técnico y la detección de desviaciones;

-      Fortalecer la interoperabilidad con otras fuentes públicas;

-      Hacer pública información útil, clara y accesible para la ciudadanía.

12. Participación ciudadana y diálogo territorial

La ley debe institucionalizar:

-      Espacios permanentes de diálogo territorial;

-      Mecanismos de participación vinculados a la evaluación de la prestación;

-      Seguimiento público a compromisos de mejoramiento;

-      Canales de articulación entre ciudadanía, prestadores y autoridades.

IV. Propuestas sectoriales diferenciadas

A. Energía y gas: confiabilidad, equidad y transición energética justa

En el sector de energía y gas, la reforma debe reconocer que no basta con hablar de cobertura o tarifas. Se requiere una visión integral que combine seguridad energética, confiabilidad del sistema, equidad territorial, reducción de pérdidas y transición energética justa. La ley debe incorporar instrumentos que permitan:

-      Fortalecer la confiabilidad del sistema eléctrico y de gas;

-      Reducir pérdidas técnicas y no técnicas con criterios de eficiencia y justicia territorial;

-     Evitar que la transición energética se convierta en un nuevo factor de desigualdad o en una carga desproporcionada para los usuarios;

-    Garantizar que los costos de la transición no se trasladen de manera injusta a las tarifas;

-      Promover inversión en redes, infraestructura y modernización tecnológica;

-    Priorizar regiones históricamente afectadas por rezagos, inestabilidad o distorsiones tarifarias, como la Costa Caribe;

-      Articular la política energética con la seguridad del suministro, la soberanía energética y la sostenibilidad ambiental.

La transición energética debe ser una política de Estado, no un discurso coyuntural. Y debe ser, sobre todo, una transición justa, que no sacrifique a los territorios más rezagados ni convierta al usuario en financiador automático de todas las ineficiencias del sistema.

B. Agua, acueducto, alcantarillado y saneamiento básico: derecho humano al agua y ordenamiento territorial alrededor del agua

En materia de agua potable, acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, la reforma debe partir de una premisa fundamental: el agua no es solo un servicio; es una condición material de la vida, de la salud pública, del equilibrio ambiental y de la cohesión territorial.

Por ello, la ley debe reforzar un enfoque basado en:

-      El derecho humano al agua;

-      La protección de cuencas, fuentes y ecosistemas estratégicos;

-      La reducción de pérdidas en redes;

-      La ampliación y modernización de infraestructura crítica;

-      El fortalecimiento de planes maestros de acueducto y alcantarillado;

-      La expansión efectiva del saneamiento básico;

-    La articulación entre política hídrica, ordenamiento territorial y adaptación al cambio climático.

En este campo, debe asumirse como principio orientador que Colombia necesita ordenar el territorio alrededor del agua, y no seguir permitiendo que el desarrollo urbano, la expansión desordenada, la improvisación institucional o la ausencia de inversión comprometan el acceso al recurso más esencial.

Casos como Santa Marta, con su crisis histórica de agua potable, o múltiples territorios con redes colapsadas, pérdidas elevadas y baja continuidad, demuestran que el problema no es solo empresarial: es un problema de planeación pública, sostenibilidad hídrica y ausencia de Estado.

La reforma debe, por tanto, establecer:

-   Metas nacionales y territoriales de cierre de brechas en agua y saneamiento;

-  Priorización de inversiones en territorios críticos;

- Mecanismos de coordinación obligatoria entre Nación, corporaciones, territorios y prestadores;

-   Un régimen especial para municipios con rezagos históricos en acueducto, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

C. Aseo y residuos sólidos: del relleno sanitario a Basura Cero

En el servicio público de aseo y en el manejo de residuos sólidos, la reforma debe reconocer que el país no puede seguir atrapado en un modelo predominantemente orientado al enterramiento de residuos. El esquema tradicional basado en rellenos sanitarios ha mostrado límites ambientales, operativos, financieros y sociales cada vez más evidentes.

La discusión debe pasar de la lógica de “basuras” a una verdadera política pública de residuos sólidos, basada en:

-      Basura Cero;

-      Economía circular;

-      Aprovechamiento real;

-      Separación en la fuente;

-      Reducción de disposición final;

-      Trazabilidad del componente de aprovechamiento;

-      Inclusión efectiva de recicladores de oficio;

-      Control riguroso de los cobros asociados al aprovechamiento y residuos reciclados.

La ley debe:

-   Exigir trazabilidad rigurosa del componente de tratamiento, aprovechamiento;

-   Fortalecer la verificación y auditoría pública de la información reportada;

- Establecer sanciones específicas frente a cobros fraudulentos o no debidamente soportados;

- Revisar el esquema normativo vigente para corregir distorsiones en el modelo de aprovechamiento;

-   Promover la transición progresiva desde rellenos sanitarios hacia modelos de reducción, reutilización, reciclaje y valorización;

-  Reconocer de manera real y efectiva a los recicladores como actores centrales de la política pública de aseo.

El país necesita pasar de una cultura de disposición final a una cultura de gestión integral de residuos, donde el aseo deje de ser visto solo como recolección y entierro, y se convierta en un componente de sostenibilidad urbana, justicia ambiental y economía circular.

V. Enfoque territorial diferencial: el centro de la reforma

La ley debe reconocer expresamente que Colombia no es homogénea y que no puede aplicarse el mismo tratamiento normativo, regulatorio y financiero a realidades profundamente distintas. Por ello, la reforma debe incorporar un enfoque diferencial y de equidad territorial que contemple:

-      Reglas especiales para pequeños prestadores;

-      Fortalecimiento de acueductos comunitarios y esquemas rurales;

-      Apoyo técnico y financiero a municipios con menor capacidad institucional;

-      Soluciones específicas para zonas rurales, dispersas o no interconectadas;

-   Prioridad para territorios históricamente rezagados en infraestructura, cobertura y continuidad.

La equidad territorial no puede seguir siendo una aspiración declarativa; debe convertirse en una obligación concreta del Estado.

VI. Reordenar la relación entre Estado, mercado y ciudadanía

En suma, la reforma de los servicios públicos domiciliarios debe orientarse a un cambio de fondo: pasar de un sistema excesivamente fragmentado, reactivo y condicionado por la lógica del negocio, a un régimen centrado en el interés general, la equidad territorial, la prevención, la transparencia, la sostenibilidad y la garantía efectiva de derechos.

La reforma no debe concebirse como una modificación técnica aislada, sino como una oportunidad histórica para reordenar la relación entre Estado, mercado y ciudadanía, y para recuperar el verdadero sentido constitucional de los servicios públicos domiciliarios como una condición material de la vida digna, de la cohesión territorial y de la justicia social.

Los servicios públicos no pueden seguir siendo un negocio donde se privatizan las ganancias y se socializan las pérdidas. Deben volver a ser lo que ordena la Constitución: una función esencial del Estado al servicio de la dignidad humana.