• Luis J. Garay S. y Jorge E. Espitia Z.

Diagnóstico del informe de la OCDE sobre Colombia no se compadece con recomendaciones ideologizadas


La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) acaba de hacer público su “Estudio económico de Colombia (febrero 2022)”sobre Colombia. La impresión más sobresaliente es que pareciera haber sido escrito por dos equipos económicos que no interactuaran entre sí: de un lado, un equipo que realiza un diagnóstico con fuentes confiables, precisas y actualizadas, aunque con falta de profundización en la identificación de características estructurales determinantes como las de diferenciación entre clases sociales en términos, por ejemplo, de la calidad de vida y la distribución/concentración de ingreso, así como de los impactos distributivos de medidas alternativas de política pública, y otro que toma las usuales recetas ideologizadas ortodoxas y estandarizadas de organismos internacionales a países en desarrollo como los de América Latina, sin una estricta y minuciosa consideración de las realidades específicas de cada caso.



Diagnóstico básico


1. Tributación


Sobre la tributación en Colombia la Ocde señala acertadamente que:


“Los ingresos fiscales de tan solo el 20 % del PIB son bajos incluso en el contexto de la región y resultan insuficientes para financiar las demandas sociales y la inversión pública. El sistema fiscal contribuye poco a reducir las elevadas desigualdades de ingresos, con un impuesto a la renta de las personas (naturales) que desempeña un papel menor y una fuerte dependencia del impuesto a la renta de las sociedades. El sistema tributario es excesivamente complejo, con múltiples regímenes especiales y gastos tributarios que provocan importantes pérdidas de ingresos, al tiempo que penalizan el crecimiento y la inversión”.


En efecto, la tributación en Colombia se encuentra más de tres puntos porcentuales del PIB por debajo del promedio de América Latina y con una composición y unas tarifas efectivas bien diferentes con relación a los países de la Ocde y los países nórdicos, lo que hace que el impacto de la política tributaria en poco o en nada modifique el coeficiente Gini de concentración del ingreso antes y después de impuestos (Gráfico 1, 2 y 3). Ese nivel de recaudación fiscal está asociado con un potencial claramente insuficiente para la provisión de bienes y servicios públicos esenciales (agua, vivienda, educación, salud, entre otros) requeridos por los ciudadanos y otros complementarios por las actividades productivas, por ejemplo.





2. Informalidad labores e ingresos


2.1 Informalidad y prestaciones sociales


En el tema laboral la Ocde (2022) destaca con razón que:


Un 60% de los trabajadores están en una situación de informalidad laboral, la cual los excluye del acceso a la seguridad social y reduce la productividad y los ingresos tributarios”.


Profundizando en la temática y de acuerdo con el análisis de los microdatos de la última Gran Encuesta Integrada de Hogares (Geih) del Dane realizado por Garay y Espitia (2022), se observa que cerca de la mitad de los trabajadores que tienen un ingreso laboral y se encuentran en el rango de la denominada clase media según ingresos cuentan con un ingreso inferior a un millón de pesos mensuales y el 80 por ciento con un ingreso mensual inferior a un millón y medio de pesos mensuales.


Adicionalmente, el 53 por ciento dice tener contrato y el restante 47 por ciento no. Con el agravante de que entre los 11 millones 600 mil contratos existentes, el 37 por ciento de ellos es verbal y el otro 63 por ciento escrito. De los ocupados y ocupadas que no tienen contrato, el 86 por ciento son trabajadores por cuenta propia. Aún más, del total de ocupados y ocupadas tan sólo el 34 por ciento dice estar cotizando a un fondo de pensiones, pero de quienes tienen contrato apenas el 63 por ciento cotiza a pensiones.


Así, entonces, el 41 por ciento de los ocupados son trabajadores y trabajadoras por cuenta propia en condiciones de informalidad, aparte de otro 7 por ciento que tampoco cuenta con contrato laboral. Además, otro 20 por ciento de los ocupados y ocupadas labora bajo contrato verbal, por lo que cerca de un 70 por ciento de los ocupados y ocupadas en el país no cuenta con las debidas garantías prestacionales. Y ello se agrava aún más con el deterioro en los ingresos laborales de las personas ocupadas al compararse con los correspondientes de los años 2020 y 2019, por ejemplo.


Respecto a la informalidad, la Ocde (2021) muestra que más de la mitad de los ciudadanos en América Latina viven en hogares informales (45.4 por ciento) o mixto –entre la informalidad y la formalidad– (21.6 por ciento), y el restante 33 por ciento en la formalidad (Gráfico 4). En Colombia estos porcentajes son del 52.2, 19.4 y 28.4 por ciento, respectivamente. En otras palabras, en Colombia el 71.6 por ciento de la población pertenece a un hogar no formal. En estas cifras los trabajadores con contrato verbal son considerados como estrictamente formales, a pesar de que no necesariamente cuentan con las debidas condiciones laborales y de seguridad social, por lo que dichas tasas de formalidad adolecen de un sesgo por sobrevaloración.




2.1 Deterioro de ingresos laborales


La Gran Encuesta Integrada de Hogares consulta mensualmente sobre el ingreso laboral de las personas ocupadas. Con base en los microdatos se presenta la evolución de los ingresos para los años 2019, 2020 y 2021: prepandemia, pandemia y transición postpandemia.


El ingreso laboral promedio de los ocupados y ocupadas en 2020 se redujo en un 18 por ciento respecto a 2019. En contraste, en 2021 el ingreso promedio había ascendido 21 por ciento respecto a 2020, pero siendo aún inferior en un uno por ciento con relación a 2019.


Al clasificar los ingresos laborales de las personas ocupadas con base en la metodología utilizada por el Dane (2021) en: pobres (ingreso diario de $11 mil o menos), vulnerables (entre $11 y $22 mil al día), clase media (entre $653.781 y $3´520.360 al mes) y clase alta (ingresos mensuales superiores a $3´520.360), se tiene que el número de los ocupados en situación de pobreza aumentó en un millón 100 mil personas, además de que su ingreso laboral promedio se redujo en un 9.2 por ciento entre diciembre de 2019 y 2020.


Ahora bien, la reducción más importante, en número, en tal periodo se dio en la clase media, la cual se contrajo en cerca de dos millones de personas. Algunas de ellas se mantuvieron laborando en situación de vulnerabilidad o de pobreza monetarias, mientras que otras fueron expulsadas al desempleo abierto. Cabe anotar que en diciembre de 2019, cerca del 78 por ciento de la clase media tenía un ingreso laboral inferior a un millón y medio de pesos mensuales, y 50 por ciento uno igual a un millón de pesos, develando la alta probabilidad de estas personas a caer en vulnerabilidad o en pobreza en una situación de crisis como la vivida con la pandemia del covid-19.


A su vez, en 2021 la recuperación de los ingresos laborales promedio ha sido relativamente más favorable (i) o bien para quienes se encuentran en los niveles bajos de ingreso o en situación de pobreza, con un aumento del 6.6 por ciento, pero claramente insuficiente en la medida en que se había reducido en más de un 9.2 por ciento entre diciembre de 2019 y agosto de 2020, y (ii) o bien para los de mayores ingresos (con un crecimiento del 5%). Entre tanto, los ingresos de la clase media tan sólo han crecido un 0,8%, en comparación con un 1,1% en el caso de ocupados(as) en situación de vulnerabilidad monetaria.


Recomendaciones


1. Sobre la tributación directa


1.1 Personas naturales


Entre las recomendaciones más sobresaliente del informe de la Ocde (2022) se destaca la de:


“Recaudar más ingresos procedentes del impuesto a la renta de las personas (naturales) mediante la reducción del umbral de ingresos a partir del cual los contribuyentes empiezan a tributar, eliminando exenciones y reforzando la progresividad de las tasas impositivas”.


En otras palabras, esta recomendación consiste en bajar el umbral de ingresos a partir de los cuales se estaría en obligación de pagar el impuesto sobre la renta. Actualmente ese umbral se encuentra 1090 Unidad de Valor Tributario (UVT) (Art. 241 del Estatuto Tributario) al año, es decir a 41 millones 424 mil 360 pesos al año (equivalente a $3´452.030 al mes).


Con base en los microdatos de la última Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares se observa que en Colombia hay tanto 4 millones 804 mil 074 personas que viven con un ingreso mensual entre un millón y dos millones de pesos al mes, como un millón 174 mil 286 que viven con un ingreso mensual superior a los dos millones de pesos e inferior a tres millones.


Al analizarse los microdatos de la última Geih publicada por el Dane, se destaca que hay 16 millones 139 mil trabajadores con un ingreso laboral inferior a un millón de pesos mensuales; 4 millones 300 mil con un ingreso mensual entre un millón y dos millones de pesos, y 800 mil con un ingreso mensual mayor a dos millones y menor a tres millones. La Ocde no presenta cuál es el recaudo esperado de reducir el nivel del umbral de tributación y como ello puede afectar los niveles de pobreza o vulnerabilidad de esas familias.


Con base en los anterior, es claro que la reducción del umbral de tributación sólo podría tener un impacto recaudatorio incremental a nivel agregado de moderada o escasa relevancia sobre un aumento de menos de 300 mil trabajadores declarantes pero a costa de incrementar de manera importante los costos de transacción para la Dian y para esos nuevos contribuyentes, así como de agravar el nivel de vulnerabilidad e incluso pobreza de los demás nuevos contribuyentes, con la desventaja de no aumentar de manera apreciable el recaudo fiscal ni mejorar la capacidad redistributiva del sistema tributario.


Otro sería el caso de una medida de política consistente en rebajar el umbral para la obligatoriedad de declarar renta pero con una tarifa impositiva igual a cero, con miras a ir mejorando la información administrativa de la Dian sobre los ingresos de las personas y hogares del país, como requisito básico para un mejor diseño de las políticas sociales y su focalización.


En marcado contraste con la recomendación del informe de la Ocde (2022), es evidente que aumentar la tributación efectiva sobre la renta (TET) del 1 y el 0.1 por ciento de las personas naturales más ricas del país, sí tendría un sustancial impacto recaudatorio y redistributivo, en la medida en que, según los registros administrativos de la Dian, hay 24.824 personas naturales que concentran el 23 por ciento del ingreso bruto total declarado y 9.247 de personas con un ingreso superior a los 200 millones de pesos mensuales, con la peculiaridad de que su TET es inferior al 3 por ciento de sus ingresos brutos (Gráfico 5).


Además, los registros de la Administración Tributaria permiten dilucidar que el 50 % de las personas naturales declarantes con menores ingresos participa con apenas el 16 por ciento del total de ingresos brutos declarados, mientras que el 10% de las personas declarantes más ricas concentra el 51 por ciento, el 1% el 25 por ciento y el 0.1% el 11 por ciento.


Ello al punto en que el 10% de las personas naturales declarantes más ricas tienen un ingreso promedio 23 veces superior al del 30% de los declarantes con menores ingresos; esta proporción es de 110 y 487 veces, respectivamente, para el 1% y el 0.1% de las personas naturales más ricas en el país.




1.2 Personas naturales


El informe de la Ocde (2022) resalta la importancia de:


“Reducir el gasto (tributario) por impuestos sobre las empresas al tiempo que se disminuye la presión fiscal y las distorsiones tributarias de las entidades”.


En aras de ilustrar la temática es de resaltar que el gasto tributario, es decir de la renuncia del recaudo por parte de la Nación, impacta la tarifa efectiva de tributación reduciéndola, y dado que esa reducción es mucho más importante en los altos rangos de ingreso, resulta necesario aumentar la tributación efectiva de manera progresiva así como con el desmonte o la reducción de tratos preferenciales como los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas y los descuentos tributarios de las personas tanto jurídicas como naturales.


En el caso de las empresas, donde se concentra más del 80 por ciento del gasto tributario en el país –equivalente a cerca del 2.5% del PIB al año–, los ingresos no constitutivos de renta declarados en 2020 ascendieron a 44 billones de pesos (USD$ 11 mil millones), que liquidados a la actual tarifa del impuesto a la renta (del 35%), lo anterior significa que el Estado deja de percibir cerca de 15.4 billones de pesos (USD$3 mil 850 millones). Las rentas exentas declaradas por las empresas en 2019 alcanzaron los 13 billones (USD$3 mil 250 millones), que liquidadas a la tarifa nominal actual habrían equivalido a una pérdida de 4,5 billones (USD$ 1 mil 138 millones) para el fisco nacional. Los descuentos tributarios ascendieron a 4.5 billones de pesos (USD$1 mil 125 millones). Así pues, el gasto tributario exonera a las empresas de pagar cerca de 25 billones de pesos al año.


Ante estas circunstancias, es evidente la conveniencia de reducir el gasto tributario mediante el desmonte de beneficios fiscales que tienen un marcado sesgo pro rico –especialmente pro superrico– como lo han mostrado en detalle Garay y Espitia (2019, 2020 y 2021). Pero en contraste con lo recomendado por el informe de la Ocde (2022), dicho desmonte se debe realizar no sólo a empresas sino también a personas naturales, y en especial a las de mayores ingresos y riqueza (patrimonio) en el país.


Tal tipo de desmonte, a diferencia de lo insinuado en el informe, debería incrementar la tarifa efectiva del impuesto a la renta de aquellas empresas y personas naturales beneficiarias por excelencia de los tratos tributarios preferenciales y sin debida justificación social y económica, incluso dejando espacio suficiente para reducir en alguna medida las correspondientes tarifas nominales del impuesto.


En este orden de ideas, en contraste con el esquema del informe en referencia, Garay y Espitia han propuesto aumentar progresivamente las tarifas efectivas del impuesto a la renta de las empresas y de las personas naturales, incrementándose el recaudo tributario, favoreciéndose la equidad y progresividad del sistema tributario en concordancia con los principios constitucionales de la Carta de 1991, mejorándose la distribución del ingreso y la riqueza, reduciéndose los niveles de evasión y elusión tributarias, y favoreciéndose la transparencia y eficiencia administrativa.


Contrario a lo argumentado en el informe, la tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta de las empresas en Colombia es incluso inferior al 2.2% –definida como la relación del valor de impuesto a cargo al valor total de ingresos brutos–, consecuente con una elevada tarifa nominal promedio de hasta el 35% (Cuadro 1).



Aún más, resalta una afirmación prejuiciosa en el informe cuando no se contextualiza con la realidad prevaleciente en el país. Es así como la Ocde señala genéricamente que:


“Los elevados impuestos a las sociedades reducen los incentivos a la inversión, sobre todo porque el sector empresarial financiará una parte importante del ajuste fiscal previsto”.


Sin embargo, a pesar de la validez genérica de dicha afirmación, no se compadece con el caso de Colombia ya que han prevalecido tasas efectivas del impuesto a la renta de empresas bastante bajas a nivel internacional (Gráfico 6) a pesar de contar con unas de las tarifas nominales más altas del mundo (Gráfico 7) (como consecuencia de los generosos beneficios fiscales a agentes privados a costa del erario público), por lo que el incentivo a invertir por parte de empresas ha estado asociado especialmente tanto a la tasa de ganancia como a la baja tarifa efectiva de tributación directa, y no a la tarifa nominal.




2. Sobre la tributación indirecta IVA


En el tema del IVA, la Ocde insiste en asignar como gasto tributario al valor de impuesto del IVA a los bienes esenciales de la canasta familiar que tienen tarifa del IVA del cero por ciento.


Reducir el alcance de los gastos tributarios en el IVA, compensando al mismo tiempo a los hogares con bajos ingresos mediante prestaciones sociales”.


En contraposición con el informe en cuestión, Garay y Espitia (2022) han demostrado analítica y empíricamente por qué los bienes esenciales de la canasta básica no deben ser universalmente gravados con el impuesto del IVA, al menos en una sociedad como la colombiana con elevados niveles de pobreza y vulnerabilidad monetarias e inaceptables grados de concentración de ingresos y riqueza, y en consecuencia, por qué no se debe considerar como gasto tributario el hecho que la canasta familiar no esté gravada a la tarifa general para todos y cada uno de los hogares, independientemente de su condición de pobreza o vulnerabilidad monetarias. En lugar de tratar de devolverles el IVA a las familias pobres y vulnerables mediante un mecanismo de compensación, con cuestionable eficiencia y altos costos de transacción ante deficiencias para garantizar una justa, eficaz y oportuna focalización (entre otras razones, por insuficiencias en sistemas administrativos de información real y actualizada), se debería gravar exclusivamente y de manera directa (sin costos de transacción para la administración tributaria) en la declaración de renta al consumo imputado del cinco o el uno por ciento más rico del país.


La experiencia observada con los problemas de focalización y cobertura con el mecanismo de devolución del Iva en los años 2020 y 2021 son prueba fehaciente de las manifiestas inconveniencias de sistemas de compensación en sociedades con gran mayoría de población pobre y vulnerable y con significativas falencias de los sistemas administrativos de información social (para mayor detalle, véase Garay y Espitia, 2022).


3. A modo de digresión


Aunque el diagnóstico básico sobre temáticas como la tributación y la informalidad laboral del informe de la Ocde (2022) parte de información primaria confiable, sobresale la insuficiente profundización sobre características estructurales socio-económicas como, por ejemplo, la distribución de ingresos, las condiciones de calidad de vida, las modalidades de inserción laboral según clases sociales o grupos sociales, que resultan ser determinantes para el adecuado diseño de política pública en clave de propósitos fundamentales como la justicia e inclusión social, la redistribución de la riqueza, el desarrollo económico, la resiliencia socio-ecológica y la democratización sustantiva de la sociedad.


Sorprende como no sólo no se brinda mayor importancia a comprender en detalle la estructura tanto de concentración de ingreso y activos como de distribución de ingresos según clases, ni tampoco a la evaluación empírica de los impactos redistributivos y en pobreza y vulnerabilidad de medidas de política pública recomendadas. Aún más grave, en temas como el de la tributación, a pesar de reconocer el exagerado gasto tributario por concepto de los beneficios fiscales imperantes en el estatuto tributario colombiano, el informe concentra erróneamente su análisis y recomendaciones en las tarifas nominales del impuesto a la renta, por ejemplo, y no en las tarifas efectivas (una vez descontado el efecto de tales beneficios) como técnicamente debiera hacerse. Este error analítico conduce a conclusiones equivocadas que no reflejan la realidad en estudio. En efecto, la tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta de personas jurídicas en Colombia es inferior al 2.2% (valor del impuesto a cargo como proporción del valor total de ingresos brutos), que equivaldría a cerca de una diecisieteava parte de la correspondiente tarifa nominal –la más elevada en el mundo–, que contradice abiertamente lo asumido por el informe en el sentido de que sería una de las más gravosas efectivamente en el mundo. El no diferenciar debidamente los dos conceptos lleva a una errónea prognosis de política pública, como se mostró en la anterior sección 2.1.


Ante estas circunstancias, se podría interpretar que: (i) o bien se busca adecuar el diagnóstico de una manera tal que pueda sustentar las consabidas recomendaciones ideologizadas convencionales de determinados organismos como los multilaterales, desconociéndose o desvirtuándose el verdadero contexto situacional en estudio, o (ii) o bien se evita contrastar debidamente o incluso desconocer sin debido sustento las recomendaciones de política pública que se derivarían de un riguroso diagnóstico situacional con las que se originan de una prognosis ideologizada convencional aceptada por tal tipo de organismos como la Ocde.


Por supuesto, una inadecuada contextualización de la estructura situacional conduce a erróneas prognosis de política pública. Aunque resulta indudable la necesidad imperiosa de una reforma tributaria en Colombia, como lo señala el informe de la Ocde (2022), existen diferencias sustanciales en torno al tipo de reforma de la tributación. En marcado contraste con la reforma puntual propuesta por la Ocde, autores como Garay y Espitia (2021 y 2021a) han mostrado la necesidad de implantar un proceso multianual de reforma estructural tributaria en el próximo cuatrienio que aparte de incrementar en unos 5 puntos porcentuales del PIB la presión tributaria –para acercarse a la presión en otros países de la región:


(i) Enfatice en el desmonte de los beneficios fiscales con sesgo pro rico –especialmente pro superrico– prevaleciente en el país, consecuente con una clara progresividad de las tarifas efectivas del impuesto a la renta de las personas naturales y con un aumento de la tarifa efectiva promedio de impuesto a la renta para buen número de actividades –incluso con el aprovechamiento de un espacio tributario remanente para reducir generalizadamente la tarifa nominal de dicho impuesto.


(ii) Concentre la atención de la administración y auditoría tributaria para identificar mecanismos y modalidades de evasión y elusión tributarias utilizadas por personas naturales de altos ingresos (Zucman et al., 2021) y corporaciones a través de las denominadas sociedades de “refugio” o de “fachada” –conducentes a incrementos apreciables en la recaudación tributaria–, en lugar de buscar aumentar la base tributaria reduciendo el umbral de ingresos a partir del cual se han de gravar con el impuesto a la renta –con exiguos impactos recaudatorios pero con importantes efectos en términos de agudización de la vulnerabilidad e incluso pobreza de una alta proporción de los potenciales nuevos contribuyentes–, y entre otros temas,


(iii) Privilegie la imposición del Iva al consumo de la canasta básica de las personas/hogares de altos ingresos por vía administrativa en la declaración de renta –con base en la ya aceptada imputación del consumo de los hogares según nivel de ingreso–, evitándose los costos de transacción y las deficiencias de focalización mediante el mecanismo de devolución del Iva a los hogares pobres y vulnerables –que constituyen hasta cerca del 65 por ciento de la población colombiana– y con serias falencias en los sistemas administrativos de información sobre los ingresos actualizados de los hogares en un país como Colombia.


Y todo ello a condición de que el proceso de reforma estructural ha de desarrollarse rigurosamente en el marco de los principios constitucionales de equidad, progresividad y simplicidad, transparencia y eficiencias administrativas como lo pregona la Carta de 1991.


Bibliografía


Banco Mundial. https://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI y https://datos.bancomundial.org/indicator/SI.POV.LMIC.GP. Consulta febrero 10 de 2022.


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Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2019). Dinámicas de la Desigualdad en Colombia. En torno a la economía política en los ámbitos socio-económica, tributario y territorial. Ediciones Desde Abajo, Bogotá. Octubre.


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Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2021). Concentración de ingresos y gastos de los hogares y Reforma de la Tributación en Colombia. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Febrero.


Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2021a). Ensayos sobre la estructura social en clave de género, crisis y política pública en Colombia. Planeta Paz. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Diciembre.

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Zucman, G., Guyton, J., Langeitieg, P., Reck, D. and Rich, M. (2021). “Tax evasion at the top of the income distribution: theory and evidence”. National Bureau of Economic Research.


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